以PPP模式助力铜川山水林田湖生态保护修复工程建设

山水林田湖生态保护修复试点工程是党中央、国务院生态战略部署的重要举措。我市去年1月成功入选全国第一批山水林田湖生态保护修复试点城市后，市委、市政府高度重视，各有关部门协同推进，全市山水林田湖生态保护修复试点工作迅速全面铺开，实施一年来，全市山水林田湖生态保护修复试点项目进展顺利。特别是在开展此项工作中，我市解放思想、积极探索，创新性地把PPP模式与山水林田湖生态保护修复项目相结合，通过对项目的融合优化、策划包装，吸引了众多社会资本参与到项目的竞争中来，不仅解决了市县两级配套资金问题，而且在很大程度上降低了政府付费水平，减轻了市县两级财政负担。同时，在精准把握新形势下PPP精髓要义的前提下，通过将建设成本、运营成本、经营风险与绩效付费挂钩，极大地提升了项目全生命周期项目建设运营维护质量，为探索生态保护修复工作的长期可持续发展提供了一条可供选择的路径。

多点开花，打造“PPP+山水林田湖”有机体

我市积极探索山水林田湖生态保护修复项目与PPP模式相结合，重点策划包装了一批投资规模较大、综合效益高、可经营性强、具有较好示范性的项目，加快PPP项目供给，更多释放了PPP政策红利。2017年，我市实施的18个子项目中有7个采用PPP模式，占项目总数的39%，预计吸引社会资本约14亿元。在这些项目中，耀州区山水林田湖沮河上游生态保护修复及景观提升项目总投资5.28亿元，目前该项目已完成物有所值评审及财政承受能力论证，待实施方案审核通过后即可招标，预计于4月底前可完成社会资本招标，6月份可正式开工建设；耀州区山水林田湖生态修复沮河下游项目总投资3.22亿元，目前项目初步实施方案已经完成，待完成物有所值评价和财政承受能力论证且实施方案批复后即可进入采购阶段，预计7月底前可完成社会资本招标，8月份可正式开工建设；漆水河川口—博物馆段河道综合整治及周边区域生态修复项目总投资2.54亿元，预计4月底前可完成社会资本招标，6月份可正式开工建设；印台区山水林田湖漆水河及周边区域生态保护修复工程PPP项目总投资1.16亿元，预计4月底前可完成社会资本招标，6月份可正式开工建设。

行稳致远，探讨“PPP+山水林田湖”新形势

如何在规范运用PPP模式这项治理手段的同时，创新性地运用PPP模式，从而凸显“PPP+山水林田湖”有机体的优势，已经成为制度供给方、制度遵循方以及其他相关利益相关方共同关注的问题。总结起来，“PPP+山水林田湖”应该注意如下问题：

（一）严守“规范实施”政策主题。2017年始，PPP模式已经由原来的推介推广的“起飞”阶段，转入创新发展、规范实施的“平飞”阶段，因此，山水林田湖项目应紧扣“规范实施”的政策脉搏，重点把握如下主题：一是确保项目公共服务属性，对于与政府不负有支付义务的、与山水林田湖治理无关的内容，如纯粹商业经营范畴项目，不宜采用PPP模式实施。二是坚持项目“可运营性”原则，充分识别山水林田湖各子项目是否具有运营内容，应将山水林田湖无后续运营内容的部分剔除。三是完善项目前期准备工作，应严格按照政府投资审批程序进行山水林田湖项目相关立项审批手续，涉及国有资产权益转移的存量项目应履行相关国有资产审批、评估手续，充分发挥物有所值评价和财政承受能力论证的把关作用。四是建立项目按效付费机制，对于采用政府付费和可行性缺口补助回报模式的山水林田湖项目，应建立严格按照绩效产出付费的机制，实际与绩效考核结果挂钩部分占比应超过30%，且按照合作期内连续、平滑支付，防止某一时期内财政支出压力激增。五是符合资本金穿透监管原则，社会资本方应按时足额缴纳项目资本金，不能以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份。

（二）严防地方政府隐性债务风险。首先，防止因山水林田湖配套资金不足，而将PPP仅当作融资手段，而异化为新的融资平台。一方面不能将未与本级财政脱钩的本级政府地方投融资平台公司作为社会资本方实施PPP项目，通过“暗度陈仓”的方式完成融资行为；另一方面不能仅仅将PPP模式作为建设山水林田湖项目的一种融资工具，克服工程导向思维和短期融资债务思维，将PPP作为一项提高山水林田湖治理水平和效能的制度安排。其次，警惕山水林田湖项目通过PPP模式进行违法违规举债融资。在山水林田湖项目中，地方政府及其所属部门采用PPP模式时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。最后，在山水林田湖PPP项目已经完成采购工作，进入到“下半场”融资等执行阶段时，政府及其部门不得为项目债务提供任何形式担保，如出具“担保函”、“承诺函”等，也要防止其他违法违规举债担保行为。

（三）严控公共财政10%“政策红线”。在这方面，一是要动态化更新已经落地项目的财政支出责任，二是要合理调整、预测年度一般公共预算支出数额，三是要充分挖掘山水林田湖项目中蕴藏的经营收入空间，四是要科学设定山水林田湖项目投资回报率。

（四）多措并举，提升“PPP+”治理效果。一是要在前期研究阶段进行整体设计。在山水林田湖PPP项目前期工程可行性研究阶段，就应该按照系统性、整体性原则，科学设计山水林田湖各部分的治理内容，解决好建什么、怎么建的问题。二是充分识别、合理打包拆分项目。一方面，山水林田湖项目实施不仅可采用PPP模式，还可以采用EPC等其他治理模式，而具体采用何种模式、哪种治理模式更具有效率，取决于项目建设内容是否具有运营内容，因此需要按照“可运营性”原则，将山水林田湖项目建设内容进行合理的分类拆分，因地制宜地适用PPP模式；另一方面，为降低政府付费水平，提升区域整体的治理效果，可将山水林田湖项目与其他周边具有较强关联性的经营性内容进行合理打包，实现山水林田湖PPP项目的规范化以及“强运营”目标。三是将更多合理元素融入“PPP+”理念。可将山水林田湖周边景观提升纳入PPP项目中，从而形成“PPP+山水林田湖+景观提升”的治理格局；也可形成“PPP+山水林田湖+产业投资”的可持续发展模式。

（作者刘鲁宁系市山水林田湖生态保护修复试点工作领导小组办公室副主任）

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