天津自贸区条例“出炉记”：历时八个月克服三大难

原标题：天津自贸区条例“出炉记”：历时八个月 克服三大难

2015年12月24日，天津市人大常委会第23次会议全票表决通过《中国(天津)自由贸易试验区条例》(下称《条例》)，并于同日公布施行。

《条例》共有8章58条。这一《条例》的出台，意味着天津自贸试验区的建设、管理、改革、创新有了基本的法治框架。同时，天津自贸区在投资开放、贸易便利、金融创新等领域的创新做法也以地方性法规的形式确立下来。

自2015年4月21日天津自贸区挂牌时启动《条例》的起草制定工作，到12月24日审议通过，前后仅8个月时间。在国务院批准第二批设立自贸试验区的三省市中，天津市也是率先出台地方性法规的。从天津市的角度看，为一个试验区立法，立一个保证试验的法规，在天津市地方立法历史上亦是第一次。

这一过程中经历了哪些困难与考量?这一部地方性法规对天津自贸而言又具有怎样里程碑的意义?近日，天津自贸试验区相关部门首次对外披露自贸区条例制定的全过程。

条例起草“三大难”

自贸试验区本是新生事物，自贸试验区立法并无先例可循。天津自贸这一条例的制定和出台亦可为其他自贸区的立法之路提供借鉴。

2014年12月，国务院批准设立中国(天津)自由贸易试验区，2015年4月8月国务院印发《中国(天津)自由贸易试验区总体方案》(下称《总体方案》)。

《总体方案》明确要求，“天津市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度”。这一《总体方案》既是设立自贸试验区根本依据，也是制定《条例》的主要依据。

在天津自贸试验区挂牌后，关于《条例》的研究制定工作就已经开始了。天津市人大常委会和天津市政府有关部门组成联合起草组进行调研起草。

天津市人大常委会法工委主任高绍林介绍，这一条例的制定和出台并非易事。

高绍林表示，按照一般的地方立法规律，需要自贸试验区运行1到2年后，在总结实践中的成功经验和不足的基础上再进行立法工作。但按照全国人大常委会的有关决定，自贸试验区只有3到5年的试验期，而且很多先行先试政策都没有相应法律法规依据，急需通过制定地方性法规，为先行先试政策提供法律保障。在缺乏充分实践基础的情况下，进行地方立法确实是很困难的事情，很有挑战性。

时间紧、要求高对立法工作而言也是不小的挑战。一般来讲，出台一部地方性法规，从调研、起草到审议通过至少需要一两年、甚至更长时间。但这一《条例》前后仅用了8个月，更重要的是，涉及立法权限问题，处理起来难度很大。

首先，自贸试验区大部分改革试点政策都是中央事权，《条例》作为地方性法规能否规定、如何做规定都存在不同认识;同时，很多先行先试政策都具有临时性、不稳定的特点，而立法要求确定性，如何处理政策临时性与立法确定性的关系也是一个需要厘清的理论问题。

为持续改革预留制度空间

天津自贸试验区的管理体制，既不同于上海，也不同于广东和福建。

首先，《条例》明确了自贸试验区推进工作领导小组、自贸试验区管委会和各片区管理机构的功能定位和权责关系，即领导小组负责领导整体工作、研究重大问题，自贸区管委会主要负责组织研究、推动落实和总结评估改革创新措施，片区管理机构具体行使各片区的管理职能，落实改革创新任务。

同时，改革要容错，这在《条例》中亦有多处体现。

例如，《条例》规定“鼓励创新、宽容失败，保护制度创新的主动性、积极性，营造自主改革、积极进取的环境。”

再如，“市人民政府有关部门、自贸试验区管委会会同国家有关驻津管理机构，根据自贸试验区的实际需要，研究提出推进投资开放、贸易便利和金融创新等方面的改革创新措施，争取国家支持在自贸试验区先行先试。”

此外，这部条例还具有“巩固行政管理体制改革成果、率先实行企业名称登记制度改革、明确金融开放创新政策、突出服务京津冀协同发展战略、与国际高标准投资贸易规则接轨”等特点。

值得一提的是，在企业名称登记制度改革方面，《条例》规定“自贸试验区简化企业名称登记程序，除涉及前置审批事项或者企业名称核准与企业设立登记不在同一机关的以外，企业名称不再实行预先核准，实行企业名称自主申报。”

具体而言，《条例》要求企业登记机关应当开放企业名称数据库，建立企业名称申请的查询比对系统，申请人可以自行登录查询比对系统，确认其拟使用的名称不违反企业名称登记规则，即可自主申报，并对申报的名称承担相应的法律责任。对于违反企业名称登记规则的企业名称，登记机关不予登记，对于已登记的不适宜名称，登记机关有权纠正，以统一社会信用代码代替。

此外，在金融政策方面，《条例》审议过程中，中国人民银行下发了《关于金融支持中国(天津)自由贸易试验区建设的指导意见》。

这一《指导意见》中有关人民币跨境使用、外汇管理制度改革、促进租赁业发展、鼓励向中小微企业提供贷款和保证保险等方面重要金融创新政策均在《条例》中作出了明确规定。